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“构建多层次养老保障体系目前仍面临着诸多困难，首要一点就是法定基本养老保险还不成熟、不定型；其次是尽管推进多层次养老保障体系建设目标已经明确，但思路仍不清晰；最后是市场普遍缺乏对第二和第三层次养老保险的真正认知。”全国人大代表、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成在接受《金融时报》记者采访时坦言。

　　郑功成将多层次养老保障体系的构建比喻为盖房子。他认为，第一层次基本养老保险是其他两个层次的必要且重要的基石，应在全力推进基本养老保险全国统筹的同时，进一步优化其制度结构与责任分担机制等。

　　没有精准的尺寸比例，就无法施工，更不可能造出好房子。郑功成认为，多层次养老保障体系的构建思路不清晰，主要表现在三个层次的养老保险应该是什么样的比例结构缺乏顶层设计，各个层次之间的结构和比例关系以及功能定位仍不明确。目前，我国企业年金的参与率仅有5%，而理想的三个层次养老保险结构与功能定位应是第一层次即基本养老保险应当覆盖所有人；第二层次企业年金能够覆盖大多数劳动者；第三层次商业养老保险只是个人的自由选择，并通过市场交易行为来实现，它主要适合高收入人群。

　　今年两会上，郑功成再次领衔提出了加快修订社会保险法的议案。其基本思路是，首先，将修订社会保险法补充列入第十三届全国人大常委会立法规划并放到优先位置，争取在2019年能够正式启动修法程序。

　　其次，由于社会保险管理体制发生了重大变化，人力资源和社会保障部负责养老保险、工伤保险、失业保险事务，国家医疗保障局负责医疗保险、医疗救助等事务，社会保险费由国家税务部门统一征收，即从过去一部门主管变成了三部门分管。因此，修订社会保险法的任务简单地像以往那样交由人力资源和社会保障部承担显然存在困难，从而建议由全国人大社会建设委员会或者法工委直接牵头组织修订，或者由国务院授权人力资源和社会保障部或司法部牵头组织修订社会保险法草案。

　　再次，明确修法的基本思路。一是必须打破分割，统一制度，不能再让社会保险制度在地区分割与群体分割的非正常状态下发展，它应当成为公平的法定劳工成本和公平的参保对象权益；二是根据机构改革的成果进一步明确执法主体，根据不同社会保险事务分项集中赋权明责；三是必须十分明确地规定政府对社会保险制度的财政责任，包括是兜底责任还是分担缴费或支出责任，中央与地方财政的责任分担等；四是必须进一步明确规范具体运行，为各项社会保险制度的经办提供可供操作的依据；五是必须进一步强化监督，确保制度安全、高效，包括立法机关的监督、社会监督等。